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精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境

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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践 困境 作者:赵晓峰 来源:《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2018 年第 06 期 摘要:打赢脱贫攻坚战,关键在落实精准扶贫政策。目前,精准扶贫政策在实践中形成了 分级落实的制度安排,中央政府、省级政府、基层政府和村民的利益诉求并不完全一致,各自 遵循着不同的行动逻辑,使政治机制、行政机制和治理机制共存于政策落实的过程中。行政机 制意味着地方政府只会遵循官僚制的惯性逻辑,将精准扶贫从一个宏观政治层面上的战略问题 转换成为一个官僚体制内部行政层面的政策执行问题,按照事本主义的原则落实政策;治理机 制反映出村庄场域中不同利益参与主体在贫困户指标的分配中遵循着乡村逻辑,影响了扶贫政 策的落地;行政机制与治理机制间的内在紧张关系,造成形式主义在基层行政中的泛滥,使政 策呈现出“悬浮”状态。这促使中央政府启用政治机制,发起运动型治理,将“行政问题再政治 化”以克服官僚体制的内在弊病,*呗涫怠J艽擞跋欤〖墩坏玫髡⑿薅┱撸 而政策的变动又加重了地方政府执行政策以及进行贫困治理的难度,这构成精准扶贫政策陷入 基层实践困境的内在制度逻辑。 关键词:精准扶贫;精准识别;政策执行;分级落实;政策悬浮 中图分类号:C916.1;F320.3 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2018)06-0034-10 收稿日期:20180305DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.06.05 基金项目:教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目(17XJC840003);陕西省农业协 同创新与推广联盟 2017 年软科学项目(LMZD201708);中央基本科研业务费-人文社科项目 (2017RWYB18) 作者简介:赵晓峰(1981-),男,西北农林科技大学人文社会发展学院副教授,博士, 硕士生导师,主要研究方向为农村社会学。 引言 中华人民共和国成立以来,中国政府经过计划经济扶贫和社会主义市场经济扶贫的长期反 贫困斗争实践探索出一条中国特色的扶贫道路,逐步建立起完善的减贫治理体系,提升了贫困 治理能力,取得了举世瞩目的扶贫成效[1]。但是,长期以来,扶贫的精准性问题困扰着中国 政府的反贫困实践:一是贫困村和贫困户的识别越来越难。有研究发现贫困村的瞄准错误率高 达 48%,并且越来越多的贫困户并没有生活在贫困村中而是“插花式”分布在更广大的农村地 区,客观上加大了贫困户识别的难度[2]。二是扶贫资源的使用不够精准,财政资源下乡中存 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 在着普遍的精英俘获现象[3]。李小云等人的研究发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率仅有 16%,而对中等户与富裕户的覆盖率分别达到 51%和 33%,从而使真正贫困的农户遭遇排斥, 失去了分享扶贫资源的资格[4]。随着 2020 年全面建成小康社会战略目标的确定和“共享”成为 当前我国经济社会发展的核心理念,如何解决扶贫“不精准”难题就成为中国政府反贫困工作面 临的主要挑战。 2013 年 11 月 3 日,***总书记在考察湘西时提出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准 扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”12 月 18 日,中共中央办公厅和国务院办公厅 在印发的《关于创新机制扎实*┐宸銎犊⒐ぷ鞯囊饧分校状谓熬挤銎丁毙慈胫醒 文件。随后,中国政府开始积极*挤銎豆ぷ鳎铝τ诖蛴率逼诘姆銎豆ゼ嵴健H欢 政府的高度重视并没能从根本上化解扶贫“不精准”难题,精准扶贫政策在执行中存在着明显的 不精准执行问题,在实践中表现出识别不精准、帮扶不精准、管理不精准和考核不精准等现象 [5]。并且,精准扶贫政策在基层实施中还带来了意外的社会后果[6],引发诸如未能被列入建 档立卡贫困户名单的次级贫困农民上访、已脱贫农民为竞争扶贫资源而与父母分家以使新独立 出的老人家庭符合贫困户条件等各种复杂的社会现象,不利于乡村稳定和乡风文明的和谐社会 秩序的构建。 学界非常关注精准扶贫政策执行不力问题,已有研究主要有三种视角:一是从国家信息能 力建设的角度出发分析认为,技术治理是精准扶贫的基本策略,而数字下乡则是技术治理的关 键举措,由于精准扶贫中建档立卡所需要的数字生产链条过于漫长,数字生产机制过于复杂, 致使生产出的数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活而难以精准[7];二是立足基层组织 研究发现,基层干部尤其是村干部承受着国家和农民的双重压力和监督,面对一系列政策执行 约束,承担的任务又不断加重,削弱了他们的社会治理能力和政策执行能力,导致精准扶贫政 策无法有效落地[5];三是采用村庄视角分析得出,乡村社会关系结构、村庄权力结构、农民阶 层分化、资源精英俘获、村干部自利性需求、贫困者心理脆弱、农民集体行动能力差等均是造 成当前精准扶贫工作目标发生偏离的重要原因[8]。 综合来看,已有研究采取了多元化的分析视角,但尚缺乏一种整体性视野,未能揭示精准 扶贫政策执行的深层逻辑。本研究认为,精准扶贫政策需要从中央到地方分级落实,不同层级 的政府、基层组织和村庄里的农民遵循不同的行动逻辑,其间既有利益契合也有利益相悖的情 况发生。同时,作为正式制度的政策又在不断调整,新旧政策内容不一致的现象时有发生。这 会引发剧烈的制度冲突,使政策落实的政治机制、行政机制和治理机*徊谝黄鸲岩匀 合,加重了精准扶贫基层实践的负荷。鉴于目前精准扶贫的重心已经转移到户,而贫困户精准 识别的难度依然很大,本文将围绕贫困户识别问题,以西部地区 Y 省和 F 省的经验为例来研 究精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境。 一、政策分级落实与多元利益主体的行动逻辑 文本形态或政府话语体系下的公共政策需要通过从中央到地方历经政策细化或再规划的过 程,落实到一定的地方场域,才能实现其政策目标。这说明公共政策的执行具有明显的层



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